探尋職業教育的善治之路

 李華 繪

　　編者按

　　“善政必簡”。轉變管理理念與管理方式，實現教育治理體系和治理能力現代化，是當前教育系統的一項重要任務。當下政府主導的職業教育，學校缺乏自主辦學的主動性，企業難以有效參與。實現職業教育的善治，需要政府充分放權，發揮市場的引導作用，尋找到多元主體的利益平衡點。本期，我們邀請三位專家從不同視角，就職業教育治理體系和治理能力現代化闡述各自的觀點。

　　政府主導，為何會偏離社會需求

　　劉亞榮

　　李克強總理在2月26日的國務院常務會議上部署加快發展現代職業教育，明確指出了職業教育發展的背景和策略。“現代職業教育，是轉方式、調結構的戰略舉措；”但他同時指出：“完全由政府主導的職業教育，很可能偏離社會需求?！边@讓很多職業教育人既喜悅，又困惑。為什么國家將職業教育放在重要的戰略地位，卻又強調不應該由政府主導？

　　政府不能替代市場的根本原因

　　社會發展基本的資源配置有兩種，一種是市場，一種是組織。組織一般提供確定性的產品或服務方式。組織向市場提供各種各樣的產品，但交換產品的方式，大都采取市場方式。只有那些大家都需要的產品，才采取政府組織的方式生產，并由政府組織的方式向所有人提供，如法律、制度、社會公益產品。

　　為適應經濟的發展，為經濟體不斷提供各級各類人才的職業教育，也必須適應經濟發展不斷變化的狀態，采取靈活多樣的教育方式。即教育可以是組織的方式，但教育服務與經濟體之間的供求交換，必須通過市場機制，這樣才能有效激勵教育組織隨時關注市場變化和需要。如果通過政府來傳遞變化信息，并組織生產，將永遠滯后于市場需求。這是政府不能替代市場，引導職業教育發展的根本原因。

　　政府必須提供哪些公共供給

　　政府主要的作用是彌補市場失靈的環節，而不是替代市場本身。在勞動力市場中，市場失靈可以列舉以下幾個表現：

　　一是健全的勞動力就業信息。

　　人人都需要勞動力需求信息，但是信息的搜集、建庫和發布需要高度權威的機構，只有各級政府才能勝任。在現代信息技術條件下，國家和區域的勞動力大數據平臺的建立已經成為可能。政府提供這一服務的方式可通過市場方式購買，這樣既可以防止公共服務成本增加，也可以持續不斷地為信息的更新提供資金支撐。

　　二是公共需要的制度和環境。

　　市場交易既需要制度支持，也需要平等的環境。勞動力市場違約現象頻發，法律制度是必要的公共服務，也是為維護所有市場契約達成的必要手段。另外，核查辦學資質，保證辦學的長期有效和辦學質量，也都是公共需要。市場環境下，教育機構的競爭環境需要公平性，政府需要在其管轄區域內對所有教育機構保持中立，才能創設公平競爭環境。

　　三是戰略性需要和公共教育服務產品。

　　所謂戰略性需要，是基于戰略發展規劃，在一定時期一定區域內，政府通過委托經營和市場購買方式，更有效地推動戰略目標的實現。例如，寧波市政府基于本地產業大量需要工科學生而向民辦高校按生均進行撥款、齊齊哈爾市政府委托本地民辦高職管理一個縣域的職業教育中心。

　　公共教育服務包括兩類教育服務：一類是社會必須的勞動崗位，市場無法提供，政府可以購買，例如偏遠地區的教師特崗補貼。另一類是素質教育。這是任何類型教育都必須提供的內容，是所有人的共同需要，任何國家政府都愿意為此買單。

　　大多數國家從兩類公共教育服務出發，對教育進行分類。教育分類是組織專業化發展的需要，有利于教育機構相互分工、提高辦學效率。體現在政策上，也便于按不同教育分類出臺不同的政策，因為不同類型教育在人、財、物和事方面的需求上有所區別。

　　具體到職業教育，由于職業教育是非義務教育，財政低潮時最先削減的預算是這類學校的撥款，所以在財政充盈時要多儲備人才，幫助國家或者區域迅速走出經濟低谷。同時，職業教育直接面對市場、面向就業，這類人力資本的積累是一種經濟投入行為，這種投入和生產由于需要形成多方面的技能，培養方式復雜，因此具有時間成本、機會成本和直接生產成本高的特點。如果不能很好地適應市場需要，不能通過嚴酷的市場檢驗，無論是教育者個體，還是學校個體，都無法單獨承受市場“之重”。政府可以在生產環節和市場交易環節提供信息服務，幫助職業教育的相關利益者降低生產成本和交易成本，促進職業教育迅速適應經濟轉型發展的需要。

　　如何在市場引導下自主辦學

　　職業教育無論何種層次，有幾點是共同的：1.從入口看，生源多樣化，表現在年齡沒有界限，素質和職業能力也有很大差異性。2.從出口看，面向一定職業領域就業，存在著市場不確定性風險。3.教師要有專業知識，也要了解專業技能，甚至是某領域的職業人。4.教學內容是知識傳授、技能培訓、職業素養教育的雜糅。5.教學方法多樣化，需要更多的實踐、更多樣化的時間安排和更復雜的教學環境和條件。

　　基于以上幾個共同特點，職業教育機構發展需要具備以下幾方面條件：

　　一是職業教育機構必須成為市場主體，有更自主的發展環境。

　　純粹的公辦教育機構在自主管理能力和適應多樣化方面，具有先天的機制性缺陷。因此，面對我國職業教育體系中公辦職業教育機構占大多數的現狀，放開職業教育的投資領域，激勵民間資本投入職業教育，是一個現實的選擇。

　　二是面對市場的職業教育機構必須有良好內部治理環境和能力。

　　良好的內部治理組織納入和能力包括：1.具有企業家精神的學校領導。市場需要企業家精神引領的組織，這是市場創新的首要條件。2.良好的內部組織管理。組織發展需要良好的治理，管理出效益是人人皆知的公理。3.改善人力資源市場環境，打通企業和學校用人。我國事業單位性質的職業院校和企業之間由于勞動力市場不統一，給人力資源流通帶來壁壘，因此需要建立統一的社會保障系統和薪酬系統。4.相對民主的管理環境，以及民主環境下產生的教學方式改革。行政化是我國公辦學校的主要特點，在這種體制中，教育不能滿足社會個體的需要，也不能適應現代信息社會學習者的學習環境需要。

　　三是面對市場的職業教育機構對政府提出自主的政策需要，可促成政府提供更有效的政策和管理服務。

　　政策能不能有效貫徹執行，取決于是否符合基層需要。職業教育發展的政策，必須要因地制宜，區域化、地方化甚至個體化都可能是將來各級政府所要面對的職業教育政策環境。（作者系國家教育行政學院學校管理教研部主任）

　　治理體系和能力現代化的三重核心命題

　　鄔志輝 李濤

　　命題一：建構中國特色現代職業教育體系何以緊迫

　　改革開放30年來過度依賴第一、二產業促進經濟增長的中國產業結構需要向第一、二、三產業協同帶動轉變，其背后的核心是要全面提高普通老百姓的經濟收入水平和日常消費能力，與之相配套的首要因素則是提高單位時間內勞動力的技術含量和生產價值。

　　在新階段，需要加快升級換代的“中國模式”的核心命題，也正是普通公民個體自身勞動技能水平的全面提高。與新興產業鏈和最廣大社會成員最為緊密關聯的職業教育，無疑將在其中扮演革命性的角色。

　　一方面，“中國創造”這一時代訴求呼喚具有中國特色的現代職業教育體系的理性化建構；另一方面，中國傳統職業教育發展中所長期面臨的產教脫節、市場滯后、培訓低質、觀念落后、社會詬病、管理低效等重重危機也亟待自我革命與外部改良。由此可見，建構中國特色現代職業教育體系十分緊迫，而其當下的核心則是治理體系與治理能力的現代性建構。

　　命題二：職業教育治理體系現代化何以可行

　　職業教育治理體系的現代化需要考慮四個核心層面的問題：

　　一是治理主體問題，即“誰治理”的問題。職業教育是一個涉及多元主體的龐大系統，它不僅是政府和學校的事情，還包括企業、行業、社區、家庭及“相關市場主體”或“其他利益相關者”的共同參與。因此，職業教育治理體系現代化之首，就是要立法保證多元主體在職業教育中的合法性，確保強勢主體對其他主體訴求的及時回應和有效調試，賦予多元主體在法治保障范圍內合理的可問責和可評價權利。

　　二是治理方式問題，即“怎么治理”問題。傳統的職業教育體系存在“單向管理”和“多頭管理”并存的癥結?！皢蜗蚬芾怼敝饕侵刚疅嶂杂谠诼殬I教育各個環節中扮演全能化的控制角色，管、辦、評三者互不分離，導致學校主體缺乏自主辦學的主動性，進而使人才培養同質化、學校建設行政化、專業設置封閉化。企業主體一方面難以招聘或訂制到高素質的契合型勞動者，而要靠自身培養合適員工，提高了成本，加重了負擔；另一方面，企業特別是中小企業很難積極有效地參與到人才培養中，而國家日益增加的職業教育撥款又進一步強化了職業學校行政化辦學思路，從而導致企業參與的“擠出效應”。“多頭管理”主要是指在行業與政府之間、中央政府和地方政府之間存在著越位或缺位的交叉或無主管理，凡有利可圖之處，如資格認定、考級收費等，則各主體都盡其所能將之攬入懷中，但無利可圖或吃力不討好之處，如長期性的經費投入、無利的常規管理等，則各主體都會盡量推諉或低度參與?；诖?，治理方式層面的改革不僅僅要求多元主體都參與到職業教育的發展中來，而是要尋找到各主體積極參與和有效參與的利益平衡點。

　　三是治理結構問題，即“治理什么”的問題。主要包括內部治理結構和外部治理結構，前者主要是完善職業學校的治理結構，提高自主辦學和高質辦學的能力，后者主要指建立健全治理法律結構、治理資質結構、治理信譽結構等。其中治理法律結構指明確職業教育中各組織間的權利義務關系；治理資質結構主要指職業教育發展過程中的標準設定、目標預計、政策達成、督導程序等要素通過何種網狀結構得以有效實踐；治理信譽結構主要指學生就業率、企業用戶滿意度、家庭認同度、社會影響力等的排名，和師資認定、課程評價以及理論學習、實踐學習環節中的過程評價等因素如何達成合理共識。

　　四是治理評價問題，即“怎么知道治理得好不好”問題。包括同行評價、企業評價以及社會評價三個層面的公共性意見，其中社會評價需要學生、家長和媒體的共同參與。

　　命題三：職業教育治理能力現代化何以可能

　　現代職業教育治理能力現代化涉及三個核心維度：

　　一是治理的咨詢決策能力的現代化。

　　它包括三個層面的子能力：一是決策的科學性能力，這就亟待建立職業教育發展多維度、全方位、公開化和真實性的數據庫，在大數據的基礎上，提高現代職業教育公共決策的分析能力和治理水平；二是決策的有效性能力，中央政府不能也不需包辦所有的公共決策，而要藝術性地適度分權。很多決策若交給地方政府或學校、行業、企業，決策的有效性會更高，并能提高決策漸進試錯的能力。三是決策的民主性能力，決策不僅是政治家的事情，也是當事者、學者以及社會公眾共同參與的事情，如何生成決策治理的民主機制、暢通決策治理的渠道，是決策民主性能力研究的核心要素。

　　二是治理的智能糾錯能力的現代化。

　　它也包括三重子能力：一是自我發現錯誤的治理能力；二是自我調適錯誤的治理能力；三是錯誤合理兼容度的治理能力。

　　三是治理的高效運轉能力的現代化。

　　治理的結果不是導致職業教育運轉的低效率，更不是誘發新的混亂，相反，善治是在制度理性化、方式民主化、過程法治化、程序透明化、手段文明化、結構網絡化、技術現代化、結果可預期化的實踐中達成目標推進的低阻力和高合作，從而保證職業教育事務的高效優質運轉。（作者單位：東北師范大學農村教育研究所）

　　推進善治：實現現代轉型

　　于志晶 李玉靜

　　十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力的現代化，為中國職業教育在現代化轉型中的善治改革指明了方向。

　　所謂的善治，強調的是社會管理的主體多元化，核心內涵是公共利益最大化的管理過程。職業教育管理是社會治理的范疇，是政府的基本職能。長期以來，我國的職業教育由政府包攬的特征比較突出，直接的后果是行業企業參與積極性不高、社會力量介入不充分、辦學活力不足。在我國推進職業教育的善治，重點是要解決好政府與行業企業、學校等之間的辦學主體關系、政府與市場之間的動力作用關系，以及公平與效率之間的平衡關系。

　　從操作層面看，當前推進職業教育的善治要抓緊開展以下工作——

　　一是加快修法，推進依法發展?，F代職業教育的善治首先需要法治保障。我國的《職業教育法》頒行于1996年，隨著經濟社會的發展出現了許多新情況和新問題，法律的滯后性和不適應性日益突出，加快法律修訂工作十分迫切。職教法修訂的重點是進一步明確各級政府及其職能部門、行業組織、企業、事業單位、社會團體以及其他社會組織和公民個人依法履行實施職業教育的責任和義務，在此基礎上進一步完善職業教育的治理體系，進一步明晰法律的行政主體和法律責任。建設職業教育法治秩序的另一個重要內容是嚴格執法，保證有法必依、執法必嚴、違法必究，切實實現職業教育的治理從管控規制向依法辦學轉變。

　　二是理順關系，推進統籌發展。在我國具有管理職業教育職能的部門除教育與人社部門外，其他一些部門如農業、工業、衛生等也都負有管理本系統職業教育的職責，職業教育發展多頭管理、政出多門、資源整合乏力的問題始終沒有解決好。另外，中央與地方政府之間的職業教育管理權限也不十分清晰。從部門管理角度看，要從目前的職業教育工作聯席會議制度逐步轉向職業教育的統一管理；從中央和地方的關系看，中央主要把握教育發展的宏觀戰略和方向，提供標準，地方側重于整合資源，最大化發揮資源提供最好的教育服務，并進一步加大省級政府發展職業教育的統籌職責。

　　三是簡政放權，推進自主發展。按照“中央向地方放權、政府向學校放權”的原則，擴大和落實職業院校辦學自主權。高職院校自主制定招生方案、設置專業、評聘教師專業技術職務、招聘高技能人才、確定內設機構；中職學校自主確定辦學模式、人才培養方式、設備配置和教材使用、教師聘用和收入分配、校園規劃和資源配置。職業院校依法制定體現職業教育特色的章程和制度，依照章程規定管理學校。堅持和完善中職學校校長負責制、公辦高等職業院校黨委領導下的校長負責制，建立學校、行業、企業、社區等共同參與的學校理事會或董事會，實行企業經營管理和技術人員與學校領導、骨干教師相互兼職制度，形成新型的政府-學校-社會關系。

　　四是激發動力，推進合作發展。把職業教育作為吸引社會力量參與的優先領域，允許以獨資、合資等多種形式舉辦職業教育，允許舉辦股份制、混合所有制的職業院校，允許公辦和民辦職業院校相互委托管理。通過政府購買服務、稅收優惠以及財政補貼等多種方式引導行業企業和社會力量舉辦或參與舉辦職業教育，參與職業教育的課程與教材開發、教育管理和質量評價。通過政府補貼、授權委托等方式，支持行業組織履行好發布行業人才需求預測和就業信息、指導專業設置和教學工作、開展人才培養質量評估等職責。

　　五是市場引導，推進持續發展。黨的十八大提出使市場在資源配置中起決定性作用，意味著作為真正的市場主體企業要根據市場的供求變化，自主地選擇投資、選擇轉型升級的路徑，職業教育也要從過去依賴政府主導辦學轉而要遵循市場的引導辦學，從而實現可持續發展。

　　六是透明公開，推進科學發展。職業教育是面向人人的教育，是面向全社會的教育，一些重大政策的調整和改變，如考試制度的改革、實施資助和免學費政策、職工教育經費的提取、確定生均撥款標準、職業培訓的補貼等，都涉及廣大群體的切身利益，所以要在信息充分公開的基礎上，開展廣泛協商，廣集民智，形成科學化、民主化和公開化的職業教育決策機制。

　　七是強化監督，推進高效發展。把職業教育納入教育督導范圍，實行職業教育督導制度和監督問責機制，堅持督政與督學并重、監督與指導并重，建立督導監察結果公告制度和限期整改制度。各級人大和司法機關要加強對職業教育法律法規執行情況的監督檢查和司法監督，加強監察、審計等專門監督。積極開展第三方評價，創新職業教育評估機制。（作者單位：吉林省職業教育研究中心）